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新农村法制建设的探析──以广东省爲视角
来源:未知 时间:2019-05-13 20:11
       

  李 娟 

  怎么把法制建造和新村庄建造结合起来,发挥法制在新村庄建造中的活跃效果,已成爲咱们有必要面临的一个重要研讨课题。村庄法制建造的问题首要存在于农业立法、村庄底层干部和农人法令知道、村庄法令效劳、村庄行政法令监督等方面。有鑒于此,本文谨在剖析新村庄法制建造的价值、内容、现状的根底上,提出新村庄法制建造的相关主张。

  一、 新村庄法制建造的价值与内容

  (一)价值简説

  从执行科学打开观、建造社会主义新村庄的大局高度来知道,新村庄法制建造具有极其重要的价值。建造新村庄, 是咱们党在深化剖析国内外局势、全面掌握我国经济社会打开阶段性特徵的根底上, 从党和国家作业打开的大局动身断定的一项严峻曆史使命。新村庄建造是一项巨大的系统工程, 需求从多方面推动, 而法制建造是其间必不可少的重要一环。没有新村庄法制建造,新村庄经济建造就会缺少良性的运转次序,缺少稠密的空气,缺少先进的规範支撑,缺少理性的准则安排,缺少有用的刚性束缚。正因爲如此,《中共中央国务院关于推动社会主义新村庄建造的若干意见》清晰指出:要“加强村庄法制建造, 深化打开村庄普法教育,增强农人的法制观念,进步农人依法行使权力和履行责任的自觉性。”可见,建造新村庄有必要完善法令与准则,把村庄、农人、农业从头植入一个新的法令环境和准则环境中,并以法令和准则确保新村庄获得更多的打开空间与打开动力;有必要树立以人爲本的理念, 经过加强新村庄法制建造效劳底层干部群衆,保护广阔农人群衆的根本利益。

  (二)概念诠释

  “新村庄”这一概念最早在20世纪50 时代提出,80时代,我国又提出了“小康社会”的概念,而建造“新村庄”就是“小康社会”的重要内容之一。2005年10月,十六大再次提出全面建造小康社会,“新村庄”建造再次引起全国的高度重视。党的十六届五中全会经过的《中共中央关于拟定国民经济和社会打开第十一个五年规划的主张》中指出,建造社会主义新村庄是我国现代化进程中的严峻曆史使命,并对社会主义新村庄作了清晰的描绘和界定,即“生産打开、日子宽余、乡风文明、村容整齐、办理”,这五个方面缺一不可,一起搆成了新村庄的完好内在。法制,指法令和准则。法制建造是指进一步树立健全、变革完善国家的法令和准则,以及法令次序的稳固和打开。它是一个多层次的静态和动态相结合的大概念。法令准则应当包含现行法令、法令实践和法令知道等三方面的内容[谷春德:《论依法治国与法治》,载刘海年等主编:《依法治国建造社会主义法治国家》,我国法制出版社1996 年版,第180至190页。]。村庄法制,是指运用村庄法令准则和法令手法保护农业和村庄经济继续、安稳、协调打开的治农办法或治农办法[丁关良:《村庄法制》,我国农业出版社2000 年版,第7页。]。

  (三)内容讨论

  新村庄法制建造是一个系统工程。首要内容大致可以包含以下六个方面:榜首,加速和加强村庄立法和完善法令系统,树立起一套习气村庄社会主义市场经济的村庄法令系统。第二,强化农业行政法令,树立和完善习气村庄社会主义市场经济要求的农业行政法令系统。第三,完善爲村庄效劳的司法安排和农业裁定安排,树立健全村庄法令效劳系统。第四,培育和进步村庄干部和农人的法令知道。第五,进一步办妥法令教育和树立村庄法制建造研讨安排,加强村庄法制建造研讨。第六,树立和强化村庄法令立法、法令、司法、遵法的监督安排和完善监督系统。

  二、 新村庄法制建造的现状

  (一)已获得的首要成效

  1.立法作业硕果纍累。党的十一届三中全会以来,村庄法制建造有了很大打开,国家有关部分已拟定和发布了《农业法》、《农业技术推广法》、《土地办理法》、《村庄土地承揽法》、《农人专业合作社法》、《乡民委员会安排法》、《城镇企业法》等20 多部农业法令、60 多部农业行政法规、460 多部部分规章,当地人大和政府还拟定了一大批当地性法规和规章,开始构成了以农业法爲中心的农业法令系统结构。

  2.普法教育全面铺开。自“一五”普法以来, 法制宣扬教育作业现已打开了20多年, 各地在实践中发明了许多好的做法, 也积累了一些经历。经过多年的法制宣扬教育,农人遵法用法的自觉性有所进步,法令知识逐渐丰厚,法制观念不断增强。农人参加村务办理、自觉履行责任、依法保护本身合法权益的知道和才干进一步进步,村庄底层干部带头学法、用法,依法就事、依法办理的观念正在逐渐构成。以广东爲例,到2006年到达“法治示範村”标準的村庄占广东省村庄总数的50%,有13个村被颁发“全国法治示範村”称谓,有130个村被评爲广东省“法治示範村”。[广东年鑒编篡委员会:《广东年鑒2006》,广州年鑒社2006年版,第186页。]广东省经过“送法下乡”、“法治示範村创立”、安排法令知识比赛、以案説法、法制文艺演出、农人夜校、集市谘询等生动活泼、农人脍炙人口的方式,广泛打开法制宣扬教育,让法制理念在广阔农人的心目中深深扎根,进步了村庄底层干部、群衆的法制观念和法令知道。

  3. 村庄社会次序相对继续安稳。经过在村庄中打开普法和依法治理,部分农人群衆的法令本质、权力责任观念和以法维权观念显着增强,乡乡民事胶葛、信访案子和群体性事情显着削减,村庄次序向着继续安稳的方向打开。

  4. 村庄当地政府和法令机关依法办理进一步规範。全国各地遍及推广了政务揭露准则,设立了政务揭露栏,自觉承受群衆监督,作业作风不断改进,效劳功率显着进步,然后逐渐树立了政府和法令机关在群衆中的形象。依法办理,按程序就事的自觉性不断进步;专断专横、个人代表安排、“两委会”替代乡民代表会的现象越来越少,调和村庄局势逐渐构成。

  5. 村庄底层政权安排和自治安排的建造得到促进。农人对贯彻施行《乡民委员会安排法》有了更深化的知道,充沛知道到村班子的重要性。“送法下乡”还使农人对乡民自治有了进一步知道。一些村庄区域的村组,特别是乡民委员会、居民委员会的推举,使一些在群衆中有影响、值得群衆信任的人中选了村委会主任、居委会主任,村庄面貌发作了可喜的改变。

  (二)还存在的首要问题

  1.有关立法问题。现在村庄、农业、农人的法令法规还不健全,许多村庄、农业、农人问题不能运用法令规範来调整。总体上看,农业立法仍难以满意实践村庄打开的需求,立法滞后、立法单薄、村庄法令法规散布极不均匀。表现在:

  (1)有些法令内容彼此分裂。事关“三农”的一些法令的内容不一致。我国宪法比较完善地规矩了村团体的産权与治权, 但一些详细的法令,如《土地承揽法》、《土地办理法》、《农业法》却把村团体的産权和治权细化爲虚无状况, 混杂了村委会与村团体经济安排身份、性质、功能, 构成産权与治权的高度重合, 不只没有厘清村团体産权的範畴, 还爲村团体资産的丢失预置了或许[李昌平:《民选后好村官爲何反而更少了》,《变革参阅》2005年第24期。]。

  (2)法令规矩的内容不行科学。有关村庄的立法多是办理性的规矩, 而授权性规矩和保护农人权益的规矩不行, 农人还难以从法令规矩中看到本身的权益, 极大地影响了农人对法令的崇奉。例如:有些村庄法令法规带有稠密的方案办理痕迹和颜色;留意责任本位,规矩农业生産运营者应尽责任多而享有权力少,导致权力与责任的规矩不相称;经常呈现方针的准则性和灵活性被引进法令,使法令规範缺少可操作性;部分农业立法质量不高,与社会实践脱节,单纯寻求法令的抱负化,构成“有法难依”。别的,一些底层政府拟定的方针、规範性文件、规矩和某些村的乡规民约、自治规章或于法无据,或违反法令精力和准则,破坏了法制的一致性。

  (3)有些法令需进一步完善。法令准则的缺失或不完善不只使新村庄建造失掉了法令准则效能的确保, 一起还使农人失掉了对法令的崇奉。跟着我国全体社会转型对法令准则的需求,特别是新村庄建造进程中,农人对法令的需求,无论是数量上仍是质量上都要从头审视, 并在法令准则进步行相应的调整。以《乡民委员会安排法》爲例,跟着村庄经济社会的打开,国家出台了《乡民委员会安排法》,使村庄先于城市打开了较爲广泛的领导人直选活动。从广东各地的实践来看,这种推举方式在少量当地并不抱负,呈现了村庄家族势力的独占、比拼以及部分人的贿选等问题。乃至,在部分村庄,一些只代表家族利益的、劣迹斑斑的人被选入乡民委员会或被选爲村首要干部。成果,这些人不只不能很好地爲广阔乡民办实事、谋福利,并且还引发和激化了许多对立。此外,依照《乡民委员会安排法》,乡民委员会任期三年,时刻太短,作业连续性不强。如一届乡民委员会树立后,榜首年了解状况,第二年投入实践作业,第三年又準备卸职了,作业难以充沛打开,也就失掉乡民委员会的含义。值得一提的是,广东在处理推举问题上作了活跃有利的测验,率先在国内推广推举调查员准则。2002年4月,广州花都区梯面镇五联村的联丰村在换届推举中被作爲推举调查试点。2005年第三届村委换届推举时,推举调查员准则在广东全省範围内全面推开。各级民政部分共遴派2785名调查员,调查了2100个村的推举进程。在该届推举中,广东各地调查员发现违法违规推举126宗,其间推倒重来的32宗,部分纠错94宗。因为这项准则在我国是新生事物,一些方面还需完善。

  2. 村庄底层建造存在的首要问题。村庄底层搞得好欠好,直接关乎村庄的经济、政治和社会安稳。跟着市场经济的打开和变革开放的深化,劳动者作业结构和生産日子办法不断改变,人员流动性大大增强,使村庄的社会安排和办理面临许多新问题。一方面,跟着村庄各项作业的打开,农人群衆的知道、法令知道日益增强,但相应的行政办理办法和办法却跟不上,然后构成在单个区域党群、干群关係较爲严峻。例如,广东的人均犁地远低于全国平均水平,人多地少。由此引发的征地胶葛、征地款补偿、拖欠征地款和征地款运用办理、私卖土地、宅基地胶葛等村庄涉土问题,逐渐成爲广东村庄的热门和灵敏问题。在徵用村庄土地进程中,一些农人利益得不到确保,特别是合理权益诉求得不到应有的补偿,然后引发了一系列社会对立。这些对立因触及面广、时刻跨度长,问题扑朔迷离,且受经济打开水平缓方针性等要素的约束,一些群衆的合法要求难以得到彻底满意,加上村庄社会确保和救助系统不行完善,农人表达利益诉求希望和行爲就愈加激烈。这些对立调处得欠好,就有进一步激化的风险,直接要挟到村庄的调和。另一方面,有些群衆因法令知识缺少和法制知道不强,当本身的合法权益遭到危害时,合理要求反而以不合法的途径处理,有时与底层干部不依法就事交错在一起,使得某些对立愈加杂乱化。例如,2002年9月7日,广东省潮阳市发作了农人冲击政府、烧燬政府办公用品和车辆、殴伤政府作业人员的群体性事情。潮阳事情的直接导火綫,是部分镇村借秋季开学之机违规收取教育费和超生子女社会抚养费,引起了群衆极度不满。

  3.村庄法制宣扬教育存在的首要问题。长期以来, 法制宣扬教育作业首要靠发文件、召开会议来推动。从我省村庄法制宣扬教育的实践来看, 各级党委、政府及其功能部分虽然每年都安排打开大张旗鼓的村庄法制宣扬教育活动, 但在树立健全村庄法制宣扬教育的安排领导机制、经费确保机制、督促检查机制、查核点评机制等长效机制方面还缺少过硬的办法, 致使有的当地对安排打开村庄法制宣扬教育作业仅仅被迫敷衍, 缺少应有的主动性, 有的当地乃至走方式、走过场。 跟着村庄变革的深化打开, 深层次的对立逐渐露出出来, 特别是重点工程建造的征地、拆迁、补偿、胶葛接二连三, 部分农人对政府和底层干部的不满情绪不断添加, 影响了农人学法用法的活跃性。加之部分司法、法令部分存在法令不严、司法不公等现象, 对不合法採矿、环境污染、制假、售假、私运等违法行爲冲击不力, 弱化了法制宣扬教育的效果和影响, 一些群衆对法令的震慑效果産生了置疑,因而使村庄法制宣扬教育作业难以深化。总归,受准则缺失的影响, 村庄法制宣扬教育活动难以做到经常化;受经济打开水平的影响, 村庄法制宣扬教育作业经费难以确保;受普法知道误差的影响, 村庄法制宣扬教育使命难以执行;受多元从业结构的影响, 村庄法制宣扬教育活动难以安排;受传统宣扬教育思想的影响, 村庄法制宣扬教育办法缺少灵活性。

  4.村庄行政法令监督作业存在的首要问题。2004 年3 月, 国务院发布了《全面推动依法行政施行大纲》, 提出了全面推动依法行政的方针。虽然《大纲》现已发布5年多了, 但村庄底层司法部分在法令上仍存在较多问题, 首要表现在: 一方面,对农人合法权益的保护力度不行,对因违法行爲使农人遭到财産或许人身危害问题不能及时依法处理, 推委延迟, 乃至无视不论。另一方面,对违法违法行爲特别是黑恶势力冲击不力, 单个干部乃至成了坏人的保护伞。现在,因为村庄法制建造滞后,在法令方面存在许多问题。村庄行政法令受方针影响,多头法令,法令中当地保护主义比较突出;法令安排不健全,功能不清晰;法令的监督系统不健全,这些都是导致行政法令部分违法法令的要素。

  三、 加强新村庄法制建造的主张

  (一) 坚持党对村庄法制建造作业的领导

  党的方针在社会主义新村庄建造上起着引导效果,是完成村庄法制建造的政治确保。而要使村庄真实得到科学、安稳打开,使方针真实落到实处,有必要依托法令的威望效果。因而,要当令的把党的村庄方针上昇爲法令,使之准则化、法令化,既确保党的方针的安稳性、连续性,又具有法令的威望性、束缚力,到达方针和法令的有用互动。别的,要把村庄法制建造作业纳入党的首要作业範围。政法委要树立专门的村庄法制作业领导安排, 以加强对村庄法制作业的领导、辅导和监督,表现政府主导下的社会一起责任。一起,加强对村庄法制建造作业的理论研讨, 活跃创始村庄法制作业的新局势。

  (二)加强村庄立法作业

  我国现有的农业法令法规许多是在方案经济体系下拟定的,具有稠密的方案办理颜色,归于传统的封闭式的农业立法形式。跟着社会主义市场经济体系的树立,村庄立法作业已严峻滞后, 远远满意不了村庄法制建造的需求。就全国性立法来看, 触及村庄问题的不多。就立法的内容来看, 触及保护农业生産、打开村庄经济的法令较多, 而树立农人法令地位, 触及农人各方面权益保护的法令则相对较少。特别在村庄城市化、市场化今后, 农人的法令地位发作了很大改变, 与此相联繫的各种利益诉求, 在法令准则上难以得到回应。比方:农人工的工资待遇、子女入学入託、医疗卫生、养老保险以及社会确保问题等等。因而, 笔者认爲,要抓住拟定农业可继续打开和宏观调控方面的立法,如《农业投入法》、《农産品价格保护法》、《緑色食物法》、《村庄团体土地所有权法》、《村庄土地承揽运营权流转法》、《村庄土地承揽运营权征收补偿法》、《农业産业化运营法》、《农业适度规模运营法》、《农业出资法》;保护农人合法权益方面的立法,如《农人权益保护法》、《农业保险法》、《村庄养老保险法》、《村庄宅基地运用权流转法》、《村庄团体建造用地运用权流转法》、《村庄社会确保法》、《失地农人权益保护法》、《反作业轻视法》、《村庄居民住宅建造法》;别的还有规範村庄市场运转方面的立法,如《农人团体法》、《农人团体成员资历承认法》、《农户法》、《乡(镇)村组合併法》、《乡民自治法》、《村庄和集镇规划法》等等。

  (三)强化村庄司法资源的装备

  长期以来,因为对村庄法制建造投入缺乏,导致村庄的司法资源装备适当单薄,不只人员严峻缺乏, 并且本质也比较低。这些问题都应当在新村庄建造进程中赶快得到处理。国家现已加大了对村庄经济的投入力度, 几千亿元的资金正在连续投进村庄。应当説, 这是改进村庄司法资源单薄现状的一个很好关键。对村庄法制建造应当投进专门资金, 规範办理,有用运用。不然, 村庄的法制建造就是一句废话。

  (四)加强法制宣扬教育和相关立法

  知法是遵法的条件。法令谚语説:“法令有必要被崇奉,不然它将形同虚设。”博登海默説:“法令作爲一种行动指南,假如不爲人知并且也无法爲人所知,那麽就会成爲一纸废话。”[〔美〕博登海默:《法理学——法令哲学与法令办法》,我国政法大学出版社1999年版,第27页。]法令有必要要恰当民衆日子,有必要可以深化扺达人的心里,因而,法令的精力有必要经过不断的法令宣扬遍及进行传达。现在,广东在大力打开“五五普法”教育的一起,还围遶保护社会安稳做好一系列重点作业,曾在2006年召开了全省底层普法维稳作业会议,编写普法维稳十二讲下发底层;聘请了123名法令专家组成“五五”普法高档讲师团,爲推动村庄法制宣扬教育作业健康、深化、耐久的打开做了很多的作业。笔者认爲,广东普法教育要详细抓好如下方面的学习宣扬: 一是村庄政治方面的法令知识, 如宪法、推举法、乡民委员会安排法等,进步村庄办理、自治的才干,以健全和完善村庄“四”、“两揭露”准则,全面深化“法治村”创立活动; 二是基本国策方面的法令知识,如人口与方案生育法、责任教育法、土地法等;三是农业生産方面的法令知识, 如农业法、土地承揽法、种子法、森林法、草原法、渔业法等,进步农人依法生産、依法运营、依法维权的才干, 促进和确保村庄经济快速健康打开;四是民事经济方面的法令知识,如民法、劳动法、婚姻法、继承法、税法、合同法、担保法、顾客权益保护法等; 五是村庄安稳方面的法令知识, 如刑法、防备未成年人违法法、治安办理处罚法、信访法令等,最大极限地避免“民转刑”案子和群体性事情的发作,保护好村庄安稳。

  现在,我国没有出台《法制宣扬教育法》,这在必定程度上影响了作业的成效。广东本着“先试先行”的准则,《广东省法制宣扬教育法令》2006年12月经广东省人大常委会经过,于2007年1月1日起施行。此举使广东的法制宣扬教育由首要依托行政手法施行改变爲依托法治手法推动,以期完成法制宣扬教育的法制化、规範化。笔者认爲,经过加速法制宣扬教育立法,进一步健全安排领导和协调机制,进一步增强各级党委、政府及其部分的责任,进一步强化法制宣扬教育主管部分的功能责任,清晰其相应的可操作性的职权。经过多种方式向公民遍及宪法、法令和法规的基本知识,增强公民的法治理念和权力责任观念,培育公民自觉遵法遵法的行爲习气,构成依法就事的社会空气。

  (五)树立村庄法令效劳系统

  村庄底层法令效劳是协助广阔农人了解法令,运用法令手法处理对立和胶葛,依法保护本身合法权益的重要途径。底层法令安排应当进一步树立健全法令效劳作业机制,进步爲农人效劳的知道,特别是在触及土地承揽、农人负担、农业産业化运营等农人切身利益的问题上,爲农人供给必要的法令协助。一起在村庄树立爲贫者、弱者和残者无偿供给法令援助的准则,供给比如法令谘询、诉讼署理等协助,对困难农人做好诉讼费减、缓、免的作业,尽量减轻农人的诉累,使农人的合法权益实在得到保护。打开好此项作业应当从五个方面作手:(1)要完善推举准则,依照国家法令法规和揭露、公正、公正准则,推举産生乡民委员会自治安排;(2)要规範决议计划程序,树立健全乡民委员会代表会议准则、乡民委员会议事会议准则、乡民委员会提议准则、乡民委员会严峻事项听证都要按程序决议计划,让乡民享有更多的知情权、参加权、决议计划权;(3)要完善办理,依法制定完善乡民委员会自治规章、村规民约,健全和完善乡民委员会联繫群衆准则、乡民委员会干部查核评议准则,依法依章办理乡民委员会经济、保护社会治安、搞好公益作业、效劳公共利益、规範乡民的权力责任;(4)要健全乡民委员会监督机制,树立村务财务揭露准则,对村内严峻事项和乡民遍及关怀的热门、难点问题,定时向乡民发布,自觉承受乡民监督;(5)依法建制,以制治村。树立和完善综合治理与对立胶葛排查准则,加强人民调解作业准则,规範村调委会作业程序。只需搞好了上述五项作业,村内各项作业才干健康有序打开,爲社会主义新村庄建造打下坚实的安排根底和群衆根底。

  (六)搞好行政法令监督作业

  针对村庄的实践, 加大冲击村庄黄、赌、毒的作业力度, 惩治村痞村霸, 根除村庄的黑恶势力, 爲村庄法制建造,建造文明的乡风创立杰出的社会环境。爲此,要搞好行政法令监督作业。首要,是搞好行政复议内部层级监督。行政许可、行政征收、行政处罚、行政承认、行政强制等详细行政行爲引起的涉农胶葛, 要顺水推舟, 引导农人充沛利用行政复议这一法令武器, 保护自己的合法权益。各级行政复议机关, 应充沛发挥层级监督功能, 依法受理行政复议案子, 及时纠正不妥的行政违法案子, 保护农人的合法权益, 使农人得到法令救助, 化解社会对立, 保护社会安稳。其次,是安排好行政诉讼作业。对触及“三农”的行政争议胶葛, 行政复议不能处理的,要引导农人提起行政诉讼。各级行政机关要自觉承受司法监督, 活跃安排行政应诉, 有错必改,保护公正和正义, 保护村庄调和与安稳。

  总归,建造社会主义新村庄,咱们要面临许多杂乱的问题,处理这些问题的基本确保只能是加强村庄法制建造。因爲,建造社会主义新村庄,归根到底是要完成村庄政治上的化、经济上的市场化、文明上的文明化。只需咱们坚持依法治国战略,让法令惠及千家万户,遍及村庄的每一个旮旯,在全国人民的一起努力下,“生産打开、日子宽余、乡风文明、村容整齐、办理”这一新村庄现象就必定可以完成。

  

                               (作者係广东省社科院法学研讨所助理研讨员)

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